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O que é uma Operação Urbana Consorciada (OUC)?

Como funciona uma OUC?

Uma OUC deve gerar e gerir seus próprios recursos, obtidos a partir da cobrança de contrapartidas pela compra de benefícios gerados por exceções à legislação urbana vigente. Estes recursos devem ser utilizados unicamente para o financiamento das obras realizadas dentro do perímetro definido no Plano Urbanístico. Com o objetivo de que os governos locais possam arrecadar recursos antecipadamente, o Estatuto da Cidade permitiu a emissão de Certificados de Potencial Adicional de Construção (CEPACs), ou seja, a comercialização de títulos imobiliários equivalentes ao valor do estoque edificável excedente definido no PU. Neste sentido, os CEPACs significaram uma avançada estratégia financeira em relação aos processos de capturas de mais-valias aplicados em outros países. (MARX, et al, 2017)

Histórico das OUCs brasileiras

Apesar disso, o instrumento é defendido por agentes de direita e esquerda, por setores alinhados às causas sociais e setores empresariais. Maricato e Ferreira apontam possíveis causas para essa capacidade de atender a agendas políticas opostas:

a maioria das nossas grandes cidades está imobilizada do ponto de vista financeiro. Associe-se a isso a falência do paradigma de planejamento modernista/funcionalista e a força ideológica dos argumentos neoliberais, e entende-se porque a efetivação de parcerias com a iniciativa privada passa a ser vista como uma tábua de salvação para muitas prefeituras, sejam elas conservadoras ou progressistas. (MARICATO; FERREIRA, 2002)

Ainda segundo Maricato e Ferreira as OUCs, assim como todos os instrumentos urbanísticos, são neutras e o detalhamento no Plano Diretor que define como e com quais objetivos ela será utilizada. No entanto os próprios autores reconhecem a oposição entre discurso e prática que permeia a aplicação de leis no Brasil. Em teoria, as operações urbanas se mostram como um instrumento capaz de gerar melhorias sociais, garantir a função social da cidade e coordenar os diversos agentes produtores do espaço num processo democrático. Na prática, “é inegável que no caso das Operações Consorciadas a iniciativa privada ganha um papel de destaque, pelo volume de capital de que dispõe, em relação a um Estado pouco ágil do ponto de vista financeiro” (MARICATO; FERREIRA, 2002). Mariana Fix (2004), por outro lado, contesta a neutralidade do instrumento. Ela afirma que a OUC, enquanto construção social, não é um instrumento neutro, isento de intenções. Ele foi criado e é apropriado em sua aplicação pelas forças políticas e econômicas dominantes. Para a autora, ao delimitar-se uma área com legislação diferenciada, as operações criam um estado de exceção que não resolve questões sociais, senão as reproduz.

De maneira geral, a dinâmica do processo de urbanização no Brasil, ao mesmo tempo em que promove desenvolvimento econômico, gera grande exclusão social e segregação territorial. As desigualdades sociais são aprofundadas pelo processo de globalização, que distribui de maneira desequilibrada os lucros do mercado global de investimentos. Especialmente nos países em desenvolvimento, como o Brasil, esse padrão excludente do crescimento econômico urbano é determinado, em grande parte, pelas ações elitistas do Estado. Reconhece-se, assim como Henri Lefebvre e Manuel Castells, a dimensão política do processo de urbanização: no Brasil as políticas urbanas estatais são constantemente guiadas por interesses privados de grupos privilegiados. Incluímos aí as Operações Urbanas Consorciadas. (FERNANDES, 2001)

No então período de 1960 e 1980 os problemas urbanos se agravaram. A explosão da urbanização, seguida pela periferização da população e crescimento da cidade informal, contribuiu para aumentar a insatisfação social com a questão urbana e nesse momento surgem diversos movimentos sociais para contribuir com o processo de abertura política e a elaboração da nova Constituição. (BASSUL, 2010)

A partir dos anos 1990 houve um movimento de revitalização dos centros das cidades. Ao longo do século XX os centros urbanos haviam sido esvaziados, em decorrência da suburbanização e do deslocamento do setor industrial para a periferia. Em muitas cidades, a região central passou a ser habitada principalmente por uma população de baixa renda. A falta de políticas e investimentos públicos contribuiu para que esses centros fossem vistos como zonas “degradadas”, marcadas pela criminalidade, tráfico de drogas e prostituição. A partir dos anos 1990 teve início uma política de “revitalização” das áreas centrais, que além de favorecer a entrada de residentes de classes mais altas, é uma demanda fundamental para o fomento da atividade turística. Essa estratégia representa uma conquista classista da cidade que tem como consequência a gentrificação. Para Botelho (2005), a revitalização se baseia na construção de um discurso da cidade como imagem: a cultura local, principalmente o patrimônio histórico edificado, é revalorizada e transformada em cenário para usuários externos. No entanto, ainda que coordenadas pelo setor público, essas parcerias com o setor privado para revitalização já indicam a transformação do papel das cidades na economia e apontam para uma orientação neoliberal das políticas de desenvolvimento urbano.

Uma política urbana que merece destaque e pode ser apontada como um antecedente das Operações Urbanas são as Operações Interligadas, sancionadas em 1986 em São Paulo. Segundo Mariana Fix (2003) esse instrumento tinha o objetivo de devolver ao governo municipal parte da valorização sofrida por imóveis devido a mudanças na legislação de uso e ocupação do solo. A compra de exceção à lei do zoneamento era feita lote a lote mediante pagamento de uma contrapartida, e os interessados deveriam encaminhar o pedido à Comissão Normativa de Legislação Urbana. Os recursos arrecadados eram direcionados ao Fundo Municipal de Habitação, o que “interligava” interesses do mercado imobiliário à produção de habitações sociais. Desde sua implementação, essas operações foram alvo de muitas críticas, que alertavam principalmente para o caráter pontual da intervenção, desconsiderando a capacidade da infraestrutura da cidade. Os pedidos para realização das operações interligadas tendem a concentrar-se em regiões de interesse para o mercado imobiliário o que, em médio prazo, gera uma sobrecarga no tecido urbano. Consequentemente cresce a demanda por investimentos públicos em infraestrutura cujos custos podem superar o valor das contrapartidas inicialmente arrecadadas. Dessa forma, ao invés de distribuir renda, as operações interligadas induzem a concentração de investimentos públicos e privados em áreas escolhidas pelo mercado.

Nesse sentido, as operações urbanas deveriam apresentar uma alternativa às interligadas. Por acontecerem em um perímetro determinado (e não em lotes isolados) e terem os recursos da contrapartida aplicados dentro desta área, em tese a operação urbana seria autofinanciável. Assim as obras seriam custeadas pelos seus beneficiários, evitando o deslocamento de recursos públicos para investimentos não prioritários do ponto de vista social. Por outro lado, a tendência à concentração de investimentos em áreas já privilegiadas se mantém, uma vez que ambas as operações dependem do interesse do mercado para sua realização. Além disso, com a justificativa de estimular investimentos privados, a Prefeitura assume o papel de uma empresa de desenvolvimento imobiliário e realiza obras “âncora” (obras estabelecidas previamente pelo poder público que agregam valor ao território antes da implementação das operações urbanas: obras viárias, infraestruturais, equipamentos culturais, etc.), como forma de tornar a operação urbana mais atraente, ou seja, com maiores possibilidades de lucro (FIX, 2004). Isso nos revela uma contradição entre o discurso e a prática nas operações urbanas. A parceria entre governos e setores privados seria motivada primeiramente pela insuficiência de recursos públicos para o financiamento do desenvolvimento urbano. No entanto a própria realização de grandes investimentos públicos iniciais (mesmo que estes sejam reembolsados a médio ou longo prazo) já enfraquece sua justificativa. Além disso, a concentração dos esforços da Prefeitura na operação reduz as possibilidades de que outras ações, talvez de maior prioridade social, sejam realizadas. Assim o investimento revela-se o contrário do que afirma ser: dá preferência a obras concentradoras de renda, “não prioritárias”, em detrimento de regiões menos privilegiadas da cidade. Ou seja, as restrições orçamentárias não são superadas, como se diz, mas apenas dribladas, de modo que apenas alguns setores continuem resolvendo seus problemas de financiamento. (CHAGAS, 2013)

Como dito por Chagas, e sendo uma experiência visivelmente marcante no cenário brasileiro quanto às políticas urbanas, foi a concentração de modo geral para a realização dos chamados megaeventos esportivos: Copa do Mundo FIFA, em 2014, e Jogos Olímpicos no Rio, em 2016.

No contexto da cidade-mercadoria-empresa, a realização desses eventos é vista pelos administradores e investidores como uma janela de oportunidade para dinamizar a economia e projetar uma cidade no cenário internacional. (…) Como já vimos, para sediar esses eventos, foram feitos necessários grandes investimentos em infraestrutura, mobilidade urbana, segurança pública, construção de estádios, aeroportos, hotéis, infraestrutura turística, cuja maior parte é assumida pelo Estado. No entanto, para tornar investimentos privados ainda mais atrativos, as regras urbanísticas são flexibilizadas de acordo com os interesses do mercado. E é esse discurso da necessidade de realização desses eventos e urgência de execução das obras que permite que as PPPs sejam utilizadas para generalizar a exceção como regra (CHAGAS, 2013).

Dessa forma, podemos concordar que as Operações Urbanas Consorciadas são apropriadas pela economia neoliberal para obtenção dos lucros advindos da flexibilização das leis e dos investimentos públicos, criando bases para um processo de especulação imobiliária, gentrificação e transformação da cidade em uma mercadoria, em detrimento da diversidade e da espontaneidade inerentes ao urbano. Esse processo é especialmente perverso no Brasil, considerando a grande desigualdade socioespacial. Enquanto problemas estruturais não forem resolvidos, as Operações Urbanas Consorciadas podem contribuir para o aumento da assimetria de poder. (CHAGAS, 2013)

A OUC Nova BH

O que estava por trás da Nova BH?

“Eu vim aqui para trazer uma boa notícia para o mercado imobiliário: vamos criar terrenos em Belo Horizonte”.

Nestes termos, o Secretário Adjunto de Planejamento Urbano da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e economista, Marcello Faulhaber iniciou palestra no auditório da OAB-MG para as maiores autoridades do mercado imobiliário mineiro. Foi durante o Seminário Mineiro de Direito Urbanístico, organizado pelo Instituto Brasileiro de Estudos Imobiliários, que Marcelo Faulhaber apresentou a mega Operação Urbana Consorciada que seria lançada nos próximos dias: um ótimo negócio para o mercado imobiliário batizado com o nome Nova BH. Na dita palestra, Marcello Faulhaber conceituou as OUCs como um pacto entre a cidade e o mercado imobiliário e sustentou que é um excelente negócio para o mercado, e por isso, tão bem sucedidas.

A notícia dada por Faulhaber, empolgou a platéia. Não sem motivo, pois os títulos mobiliários emitidos nas Operações Urbanas, os chamados CEPAC’s, valorizaram 105,5% ao ano no projeto Porto Maravilha, na cidade do Rio de Janeiro, segundo informou o próprio secretario adjunto a título exemplificativo.

Em 2010, foi aprovada a lei municipal nº 9.959/10 que revisou o Plano Diretor do município que tratou de demarcar quase 30% do território da cidade para realização de Operações Urbanas Consorciadas, sobre áreas que devem ser prioritariamente adensadas: principais corredores viários, entorno dos principais corredores de transporte coletivo, entorno das estações do BHBus, e no eixo norte de expansão urbana (Vetor Norte).

Desde então, a equipe técnica da Secretaria Municipal Adjunta de Planejamento Urbano (SMAPU) considerou o eixo das avenidas Presidente Antônio Carlos e Dom Pedro I como prioritário para implantação de uma OUC, pois naquele momento já haviam sido concluídas as obras de duplicação da Avenida Antônio Carlos e Pedro I e estavam em marcha as obras para a implantação do corredor viário exclusivo para o sistema de transporte rápido por ônibus (Move). Neste mesmo ano iniciaram-se os primeiros estudos para a elaboração do plano urbanístico desta OUC.

A reestruturação deste importante eixo de transporte público era um cenário condizente com os objetivos deste instrumento urbanístico, uma vez que as intervenções possibilitariam a recuperação das mais-valias geradas. O Plano Urbanístico, elaborado pela equipe técnica do município, foi realizado simultaneamente aos estudos complementares – Estudo de Impacto de Vizinhança (EIV) e Estudo de Viabilidade Econômico Financeiro (EVEF) – desenvolvidos por empresas consultoras.

No entanto, contrariando a opinião técnica, o interesse do setor privado estava nos bairros próximos à região central e à Avenida do Contorno, em direção ao setor leste, região que já vinha recebendo investimentos municipais. Este fato motivou a realização de estudos para o Plano Urbanístico do eixo viário Leste-Oeste, compreendido pelas Avenidas dos Andradas, Tereza Cristina e Via Expressa, também simultâneo aos estudos da OUC Antônio Carlos/Pedro I. Da mesma maneira, os estudos complementares (EIV e EVEF) para esta OUC foram desenvolvidos por empresas consultoras contratadas por processo licitatório. (MARX, 2017)

O cenário se agrava em dezembro de 2011, quando a Prefeitura autoriza as construtoras Andrade Gutierrez, Barbosa Mello e Odebrecht desenvolverem os estudos urbanísticos, econômico-financeiros e jurídicos para implantação de área de especial interesse urbanístico do Vale do Rio Arrudas através de uma Concessão Comum ou Parceria Público-Privada. Essa Operação Urbana, diretamente concebida pelo capital privado, foi alçada à prioridade estratégica da política urbana municipal, atropelando as demais OUCs em estudo, para não falar dos Planos Diretores Regionais. Nesse caso a OUC Nova BH permitiu, por exemplo, a alteração dos padrões urbanísticos atuais para viabilizar o empreendimento que foi publicizado pelo escritório Farkasvölgyi como Complexo Andradas. Um projeto que ultrapassaria e muito os atuais coeficientes construtivos permitidos para aquela região ao qual a Prefeitura declarou imediato apoio, a despeito das graves implicações sociais, ambientais e patrimoniais do projeto. Com previsão de 85 andares (350 metros de altura), 500 mil metros de área construída, arena multiuso com capacidade para 40 mil pessoas, 10 mil vagas de estacionamento, e um imenso gramado projetado, coincidentemente, sobre a favela do bairro: a Vila Dias. Um projeto que adota uma densidade urbana pouco heterogênea baseada em grandes torres, argumentando-se em favor de aumento da área livre e verde no nível do solo, e que conforma na verdade uma troca de cenário da cidade.

Todos esses planos e projetos são acompanhados por belas e sofisticadas representações visuais indicando os resultados finais dessas intervenções do Poder Público, diretamente ou em parceria com o setor privado. São imagens preparadas pela equipe técnica da própria PBH ou por escritórios de arquitetos e urbanistas locais, nacionais e cada vez mais internacionais (da Inglaterra e da Cingapura, dentre outros) contratados pela PBH e pelo Governo do Estado, ou mesmo contratados diretamente pelo setor privado, promotores imobiliários e proprietários de terras. Usando das infinitas possibilidades da tecnologia contemporânea, tais representações visuais dos resultados dos planos e projetos uma vez completados são inegavelmente atraentes, sugerindo que Belo Horizonte estaria se transformando uma cidade afluente, ordeira, moderna. Prédios maravilhosos, torres altíssimas, construções sofisticadas, bosques a perder de conta, equipamentos públicos abundantes e áreas de lazer por todo lado: parece que Belo Horizonte estaria se transformando em uma cidade realmente internacional, com uma forte ênfase na preservação ambiental, e que poderia sem problemas ser comparada com outras cidades globais.

Entretanto, a população da Lagoinha — que soube do decreto de desapropriação de uma área de aproximadamente 1 km² para a construção de um novo Centro Administrativo Municipal pelos jornais –, do Santa Tereza, da Pampulha e de todos os outros bairros que seriam afetados pela OUC Nova BH, ainda não tinha sido sequer informada do projeto detalhado por Marcello Faulhaber aos representantes do mercado imobiliário presentes no seminário em questão, apesar dos contratos de estudos da OUC terem sido assinados há mais de um ano pela prefeitura, de acordo com as publicações no Diário Oficial Municipal.

Neste contexto, da forma como vem sendo concebidas em Belo Horizonte, as Operações Urbanas Consorciadas reforçarão a segregação e as desigualdades socioespaciais através da produção de espaços fragmentados, hipervalorizados e excludentes. As áreas periféricas da cidade, que mais necessitam de investimentos e esforços públicos, poderiam estar sendo planejadas com o uso de instrumentos mais redistributivistas e participativos, caso as OUCs não houvessem ascendido à posição de primazia inconteste na política urbana municipal.

Entretanto, a primazia que as operações vêm assumindo sobre os demais instrumentos de planejamento urbano previstos no Plano Diretor municipal é extremamente clara, e evidencia a crescente subordinação da política urbana aos interesses privados de proprietários fundiários, incorporadoras imobiliárias e grandes empreiteiras do ramo da construção civil, notórios financiadores de campanhas e dos partidos políticos que se revezam no nefasto jogo do poder municipal.

Na contramão da democratização e da agenda da Reforma Urbana, a administração municipal ainda colocou os instrumentos do Estatuto da Cidade em banho-maria: a omissão em relação à questão da habitação de interesse social, a proteção contra processos de gentrificação, a ameaça de desarticulação e identidade dos bairros e centralidades tradicionais, a falta de estudos e instrumentos de proteção a conjuntos de relevância histórico-cultural. Sem dúvidas, nossa política urbana municipal vem sendo posta a serviço dessa nova rodada de modernização conservadora e elitista, evidente nos grandes projetos de remodelação urbana, na flexibilização circunstancial da legislação urbanística, nos esforços voltados à manutenção da hegemonia da cidade do carro, e na intensificação de medidas para disciplinamento e higienização do espaço público.

Em tempos de cidade empresa, cidade de exceção, democracia direta do capital e outros conceitos que compõem o pano de fundo da chamada crise urbana que levou milhões de brasileiros às ruas em junho, inegavelmente a disputa pela cidade possui uma dimensão revolucionária. Nesse cenário, o projeto Nova BH representou o que há de mais repulsivo na lógica do empreendedorismo urbano.

Infográfico indicando a origem da OUC ACLO posterior às ações de resistência que culminaram na intervenção do Ministério Público de Minas Gerais. Fonte:adaptado de Nassif (2016)

Diante da falta de participação e de outras ilicitudes que pesavam em desfavor do executivo municipal quanto à implementação da OUC Nova BH, o Ministério Público encaminhou em novembro de 2013, uma recomendação ao prefeito sugerindo que o projeto não fosse encaminhado à Camara Municipal sem antes observar o que determinava a Constituição Federal no que tange a participalçao popular e divulgação de estudos técnicos.

As ações do Ministério Público paralisaram essa grande PPP. Uma conquista que se deve sobretudo à pressão multitudinária, disseminada nas redes afetivas e comunicativas existentes na cidade (associações comunitárias, movimentos sociais, entidades de classe, partidos de esquerda, mandatos parlamentares progressistas etc), e à ação judicial proposta pelo Ministério Público (que também é resultado daquela), a OUC Nova BH foi derrotada (Mayer, 2015

Somente no final de 2014, a partir de um acordo judicial realizado entre a Prefeitura de Belo Horizonte e o Ministério Público, o projeto da OUC é retomado, mas ganha um novo nome: Operação Urbana Consorciada Antônio Carlos/Pedro I + Leste-Oeste (OUC ACLO). Nesse acordo, a Administração Municipal assumiu diversas obrigações para contornar as irregularidades da OUC Nova BH, especialmente quanto à falta de participação da população e à violação do princípio legal da gestão democrática da cidade previsto na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade.

Esse acordo judicial significa um importante precedente na luta pelo exercício da democracia real e contou com papel decisivo do Grupo de Pesquisa Indisciplinar que foi quem elaborou a Representação levada até o Ministério Público a partir de copesquisa junto aos movimentos da cidade. As obrigações da Prefeitura previstas nesse acordo judicial firmado com o Ministério Público são na verdade o mínimo necessário para possibilitar a participação da população, o que não está de toda forma assegurado, sobretudo considerando os desmandos e abusos já praticados pela atual administração em benefício de influentes parceiros privados e contra o bem comum.

O que mudou?

Apesar do Plano Urbanístico da OUC Nova BH ter sofrido algumas alterações com base nas propostas apresentadas na IV Conferência Municipal de Política Urbana (CMPU) e nas contribuições sugeridas no processo de participação popular, a base do novo plano urbanístico seguiu sendo a mesma do plano estruturado desde 2013 (Nassif, 2016).

As principais alterações em relação ao documento anterior são:

(i) a inclusão das extremidades leste e oeste, como definido no Plano Diretor de 2010, que permitiria a aplicação de recursos originados pela OUC nessas áreas;

(ii) a revisão dos parâmetros das tipologias, que deveriam ser compatibilizados com as propostas da IV CMPU, desta maneira as áreas de amortecimento da OUC receberiam os parâmetros das categorias de estruturação urbana aprovadas na IV CMPU, tornando os parâmetros para a OUC dependentes da aprovação do novo Plano Diretor de Belo Horizonte;

(iii) o incentivo à tipologias habitacionais com apenas um banheiro e uma vaga de garagem voltadas ao usuário de transporte público;

(iv) a previsão de etapas para implementação da OUC, garantindo a redistribuição de recursos de áreas superavitárias para áreas deficitárias;

(v) o aprimoramento do Plano de Atendimento Econômico Social;

(vi) a realização do leilão dos CEPACs em etapas de acordo com a execução das obras, permitindo maior recuperação da mais-valia fundiária;

(vii) a definição da estrutura de gestão, dividida em um grupo de gestão geral e um grupo de gestão local referente a cada setor da OUC; e finalmente,

(viii) a previsão de construção de habitação de interesse social (HIS) com recursos da OUC.

Neste último item houve uma alteração considerável, uma vez que a proposta para HIS definida no Plano Urbanístico da OUC “Nova BH”, limitava a produção pública ao reassentamento das famílias removidas em função de obras e ao investimento em áreas de vilas, favelas e loteamentos irregulares, sempre quando fossem necessárias intervenções que melhorem a articulação destas áreas com outras intervenções urbanas previstas no plano. A revisão desta proposta destinou recursos diretos à produção pública de HIS, sendo 70% para o atendimento da faixa de renda de 0 a 3 salários mínimos. Em relação à produção de HIS pela iniciativa privada, antes o incentivo para o setor privado era a  geração de 1 CEPAC para cada 5 m² de HIS construído. O novo plano oferece 100% da área líquida do empreendimento de HIS em potencial construtivo para qualquer área da OUC. Em ambas propostas, os requisitos a serem atendidos pelo mercado são a presença de uso não residencial em, no mínimo, 5% da área construída total do empreendimento e no mínimo 70% da área construída total do empreendimento destinada a HIS para famílias com renda de 0 a 3 salários mínimos.